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市与镇丨东莞超级大镇崛起是活力还是阻力?

2017-09-08 08:52 来源:南方日报

  今年初,东莞市以松山湖片区为试点,先行先试,有序铺开园区统筹组团联动协调发展工作,将发挥松山湖自主创新示范区的创新引领作用,构建"1 6"的区域科技产业创新中心。图为松山湖。南方日报记者 孙俊杰 摄

  借势东莞片区统筹发展,松湖智谷积极承接产业转移,目前意向企业已有近百家,其中六成以上为深圳转移产业,进一步打造东莞市产业转移升级示范基地。图为松湖智谷。南方日报记者孙俊杰 摄

  前不久,东莞水乡特色发展经济区管委会对外披露了2017年上半年水乡经济区主要经济数据,其中位于水乡新城片区的望牛墩镇、麻涌镇、道滘镇的增速较高,分别为13.5%、13.3%、10.2%,排名全市第二、第三、第四位,整体经济呈现提质提速发展态势。

  2017年,东莞正式将园区统筹组团发展作为东莞实现更高水平发展、建设社会主义现代化先行区的核心战略,强调将通过统筹发展方向、统筹发展机制、统筹发展成效,克服市镇管理体制的短板,加快推进当前各项重点工作,将六个园区特别是松山湖(生态园)高新区、水乡经济区、滨海湾新区三大核心园区打造成东莞未来二三十年发展的战略支撑。

  如今,行走在东莞各大片区,围绕这一战略的行动已全面铺开,统筹园区发展的体制机制在加速完善,水乡经济区的统筹发展能力日渐提升,松山湖(生态园)与周边镇协同联动发展的范围在扩大,高标准推进滨海湾新区开发建设已成为省市镇发展的共识。

  采写:南方日报记者 黄少宏

  试点片区激活园区发展

  2017年6月22日,对于石排镇产业发展而言,是一个值得铭记的日子,20宗产业前景好、单位产出效益高的优质项目正式签约,投资总额超百亿元,吹响了石排产业发展新号角。

  今年初,东莞市以松山湖片区为试点,先行先试,有序铺开园区统筹组团联动协调发展工作,将发挥松山湖自主创新示范区的创新引领作用,构建“1 6”的区域科技产业创新中心。石排镇紧挨着松山湖,在片区发展中有着独特的区位优势,拥有着难得的发展机遇。

  此次项目集中签约,正是石排镇充分借助松山湖“1 6”一体化的政策优势,通过“走出去、请进来”的方式,积极做强产业、引入优质项目,20宗项目都是产业前景好、单位产出效益高,且可兼顾扶持本土企业发展的优质项目。

  “我们的确沾了松山湖片区的光。”对于纳入松山湖片区,融入片区发展,石排镇委副书记、镇长翟耀东颇为肯定,在他看来,随着交通优势不断凸显,以及土地资源上的优势,面对松山湖产业辐射,石排承担着重要的角色。

  松山湖与石大路交汇处,松湖智谷产业园是松山湖片区统筹联动发展的受益者。据松湖智谷策划主管罗木生介绍,松湖智谷产业园定位为松山湖产业配套以及深圳产业外溢承接地,目前的意向进驻企业已达93家。其中,65%以上企业来自深圳。近期,松山湖部分企业也陆续到松湖智谷考察,对园区高端生产厂房方面非常感兴趣。

  罗木生透露,“前来考察的企业总部办公位于松山湖,而生产制造部分有的则在周边镇街,总部办公和生产环节分离较远,不利于业务沟通。所以,希望在总部办公附近寻找既利于生产与办公衔接,环境又优越的产业园区进驻。”

  目前,包括与松湖智谷遥遥相望的松山湖北部地区TOD开发及周边整合提升等多个松山湖片区先行区,已经在规划设计、土地整合、基础设施改善等方面逐步建立起园镇统筹联动协调机制。

  在周边6镇及原东部工业园,先行先试的步伐同样没有闲着。

  寮步镇已明确,2017年将提速松山湖大道片区开发建设,尤其是香市科技产业园等,打造城市新地标。目前,香市科技园地区与松山湖北部基础设施对接工程,已经提上研究议程,寮步镇也在加快推动低效工业厂房的土地整备和西南河等相关内河涌的联合整治。

  在石排,石鑫等产业园通过镇村统筹发展探索,为园区统筹组团联动协调发展腾出了难得的连片土地。石排镇委书记刘学聪表示,接下来,石排将主动对接松山湖(生态园),承接产业转移,成为服务生态园、吸引人才、功能完备、生态宜居、高效智慧的发展区域。

  面积达667000平方米的东丫湖,是原东部工业园的“绿心”。在园区统筹组团发展的带动下,目前,企石镇已下定决心根治东丫湖周边不断反弹的畜禽养殖业污染,有望借鉴松山湖发展经验,导入松山湖所带来的优质产业资源,加快推进原东部工业园的统筹发展。

  正如一名镇街中层干部所言,随着松山湖作为区域创新高地的创新溢出效应不断凸显,很多镇街已经从最开始更多是“等、靠、要”的观望态度,转变为抢占先发优势的主动出击,园区统筹组团发展战略,已经在松山湖片区周边逐渐形成熊熊火焰之势。

  市镇联手创新组团管理模式

  东莞市是不设县区一级的“直筒子市”,这样的行政管理体制意味着,要让园区在统筹组团发展过程有所作为,就必须创新组团管理模式,完善分片管理机制,加强园区对组团内部的事务统筹,提高组团内部的行政管理绩效。

  按照这一思路,今年以来,松山湖片区坚持共谋共建、互利共赢的原则,在创新管理体制机制上先行先试,扎实园区统筹组团发展,取得了初步成效。

  3月31日,东莞市发改、国土、交通、工商、规划5个片区直属分局正式挂牌。其中,发改、规划、工商等直属分局已正式对外办公。

  4月26日,松山湖片区第一次联席会议召开。会议审议并原则通过松山湖片区联席会议制度、跨部门协调会议制度以及专责小组运作机制,片区议事决策运作机制初步建立。

  在片区规划整合融合方面,《松山湖片区统筹联动发展战略研究》已形成最终研究成果,初步形成了片区“三规合一”工作思路,正在进一步细化工作举措。

  松山湖片区投资主体——松山湖金融产业集团已挂牌成立,目前正根据片区的发展规划做好投融资规划。投融资平台的组建将为片区基础设施建设、科技、产业发展提供强有力的金融支持。

  在片区科技产业创新平台建设上,松山湖片区已基本编制完成《“1 6”区域产业合作发展和共建产业主题园区战略研究调研》。松山湖运动控制精密测量实验室已正式运营,已为周边园镇的机器人及智能装备企业提供半价优惠的公共检测服务。

  为统筹推进片区水污染防治工作,经与周边镇深度对接,《松山湖(生态园)海绵城市专项规划》已形成初步方案,正全力推进松木山水库水环境治理等7个项目建设。

  此外,在全市层面,新出炉的《东莞市综合交通运输体系发展“十三五”规划》明确,“十三五”期间,在推进园区统筹组团发展战略中,“利用轨道交通、城市高快速路沟通各产业园区”将成为今后片区之间连通的主要方式。规划中,东莞提出以产业园区为核心、交通基础设施为纽带,带动城市六大片区协同发展。

  未来,东莞各片区内都将有城际或城市轨道交通服务,并通过轨道实现片区间的统筹协调发展,实现各片区与广州、深圳等相邻城市的快速联系。

  在医疗卫生领域,6月下旬召开的东莞市卫生与健康大会也透露出一个重大举措:东莞将按照园区统筹、组团发展战略的部署,东莞市镇两级财政将投入10亿元,建设5家区域中心医院,建设现代化三级甲等医院,以此改变各组团医疗资源较为分散、优质医疗资源较为匮乏、医疗面貌相对落后的现状。

  善用市场思维破解深层次难题

  如果说,上述围绕园区统筹组团发展的尝试,更多来自于政府之间的改革与行动,那么,以松山湖基金小镇为代表的尝试,则标志着东莞园区统筹组团发展战略正在向着更加注重运动市场机制,撬动社会力量参与组团发展的可能。

  一名曾担任过东莞镇街主要领导的政府干部指出,以往,东莞在推进科技创新工作时,更多的是依靠财政资金投入,给钱给地给楼,对成本和效益考虑不够周全,缺乏市场意识,难免出现花钱不到位的现象,导致很多企业和团队不愿承担风险,内生发展动力不足,发展效果不理想。

  以松山湖片区为例,按照设想,松山湖片区主要发展指标要在未来数年实现跨越式发展,必须要创新财政投入方式,更加注重运用灵活的金融市场机制,推动更多产业引导资金、风投机构等为园区科技创新“输血”,尽量避免财政资金的直接投入。

  他举例说,1993年,以色列政府推出“创新计划”,通过引导民间资金设立商业性投资基金,以杠杆效应放大对科技创新型企业的支持。根据媒体公开资料,实施这个计划的短短六七年间,以色列的创新创业公司从100家猛增到800家,风险投资从5800万美元迅速增长到33亿美元,人均风险投资在世界排名第一。

  这个例子充分说明,运用市场机制支持创新,更有利于创新型企业的成长,而松山湖片区目前恰恰是东莞创新型企业最为集中的区域,急需更多的市场机制支持创新。

  而且,从记者近期在松山湖、水乡新城、滨海湾新区等多个片区所掌握的采访情况来看,转变传统利益分享方式,推动从税收分成转向投入分享,建立园镇联动发展统一的产业发展和基础设施投融资平台,解决一区多园经济发展、科技成果转化、科技服务平台建设、企业兼并重组、公共服务与基础设施建设的资金投入问题,目前已经成为各组团迫切希望解决的关键问题所在。

  一些基层干部直言,改革开放数十年的发展,成就了东莞拥有许多“超级大镇”,这些“超级大镇”已经达到或超过设市标准,经济实力比肩内陆地区一些地级市,但受行政区划等刚性约束,其下一步经济社会发展同样面临着诸多挑战。

  这些“超级大镇”有着根基厚实的产业基础和积淀多年的经济社会发展路径,因此,当作为新兴园区的负责人前往这些“超级大镇”交叉任职时,这些发达镇的主要领导往往不会轻易改变其原有发展模式,交叉任职者有时仅仅成了“传声筒”的角色。

  广东省政府参事、广东省委党校教授陈鸿宇认为,这其实反映出东莞实施园区统筹组团发展战略过程中的深层次问题。

  在他看来,坐拥这么多实力强劲的发达镇,能够为东莞实施园区统筹组团发展战略提供坚实的产业和城市人口支撑,但原来行之有效的镇域自主发展模式同时也是把双刃剑,适当调整、统筹镇街的共识正在形成。因此,东莞各镇街需要做的是继续以更加开放的心态、更加前瞻的视角推进跨行政区划合作,更主动参与到园区统筹组团这一战略中,让东莞的镇街从“单打独斗”真正到“握紧拳头”,迎来更高水平的共同发展。

  ■对话

  广东省政府参事、广东省委党校教授陈鸿宇:

  统筹突围关键在于创造发展增量

  南方日报:目前,东莞的土地开发已经达到46.3%,到达土地开发的红线。园区统筹组团发展,对于区域结构性空间释放,优化配置要素资源等将带来哪些变化。

  陈鸿宇:从机制角度来看,目前部分东莞镇街现有资源还没有办法激发出来,其集聚力效应还不够,解决地域分化问题是重点。

  此次在园区统筹组团发展的战略实施过程中,六大片区新建立了市领导挂片督导制度,同时建立片区统筹联动议事决策工作机制,强化片区在规划融合、土地开发安排、交通基础设施、招商共享、环境治理、城市公共服务布局六方面的统筹。在考核方式上,对园区和片区中心下达带动整个片区特别是次发达地区加快发展的任务,形成考核导向,倒逼园区和片区中心发挥辐射带动作用,破解发展失衡难题。

  可以说,“园区镇街”的统筹模式通过推进分工,可将园区的创新成果加快外溢到其他地区。此前东莞的产业转型一直找不到合适的路径,单纯引进外地的大项目可能落不了地,东莞本身缺少把外地科研成果引进的力量,需要一些高校来搞转化,需要从研发成果到加速器到孵化器到新型研发机构的助力,需要创投公司的入驻……

  这个过程不是一个镇街或者园区可以独立完成的,需要分工,有的地方专事研发成果的孵化,有的地方专事金融服务,有的地方专事传统产业的转型升级,进而避免镇域经济时期的低水平重复,真正依靠创新和质量拉动发展。

  南方日报:怎么看干部交叉任职目前在一些“超级大镇”所面临的难题?

  陈鸿宇:类似的问题在广东其他地市这几年新一轮城市扩容提质中都不同程度出现过。从本质上来看,关键在于城市管理者在设计行政管理体制时,必须充分结合当地实际理清各层级职责,让交叉任职者明确自己的权力边界在哪里,参与各方做好了能够得到什么收益,并且结果是可检查可考核的。

  对于园区,市政府必须明确给予哪些授权,园区可以代表市政府去做哪些工作。授权的背面,则是对一些镇街的收权,包括规划、资源配置、交通、环境治理等领域。体制内权力格局的调整能否成功的关键,在于各方的长远福利都能够增进。而政府在统筹过程中就必须保持政策目标和政策方向的前后一致,贯彻落实中不摇摆不犹豫。不然到头来两头不着岸,统筹的战略就形同虚设。

  南方日报:怎样才能既保证镇街参与统筹的积极性,又能够打破传统行政藩篱带来的发展制约?

  陈鸿宇:上级政府必须清楚统筹的目的和路径是什么,要考虑得更加长远些。脱离实际、凌驾于市场机制之上的统筹,往往走得不长久,地方政府必须找到其中的平衡点。

  就一些“超级大镇”而言,他们经过数十年的改革发展,一定程度上印证了其发展模式的有效性,不然也不可能取得今日的发展成就。因此,在园区统筹组团发展战略实施过程中,这些“超级大镇”不单不可能放弃以往的发展路,而且还立足原有的发展基础来建役新兴园区。

  如何能够让这些“超级大镇”保持自我发展的活力和创造力,同时又能形成一个整体,与整个组团形成更大的合力呢?其实这些镇街的现有发展存量是不必操心的,他们需要的是有更加开阔的空间来创造更加优质的增量,这个目标和发展新兴园区的目标是完全一致的。因此,园区统筹片区发展要做好,关键还是得抓产业、抓实业、抓重大项目,让大家相信这里是未来的增长极,特别是引进更多像华为这样的明星企业,要所有人觉得,未来的希望是看得见、摸得着的。

  要做到这一点,东莞就应该更加大胆地向深圳、广州、香港等周边超级城市开放,真正做成一个引领新一轮开放发展的地区。先从小平台着手试验,争取打造像前海那样的政策特区,然后通过改革的效应形成发展标杆。那些“超级大镇”看到蓝图真的在迅速变为现实,自然也会迸发出共建园区共享发展红利的动力。

编辑: 李琪艳
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